继连续7年开展中国政府网站绩效评估工作之后，中国评测联合人民网、央视网、中国经济网共同举办的“第八届（2009）中国政府网站绩效评估结果暨经验交流会”与2010年1月12日在人民大会堂隆重召开，引起了《南方周末》的高度关注。《南方周末》记者随后对中国评测的张少彤、王友奎和方伟进行了深度采访，并对湖南、四川、青岛、深圳等地政府网站主管领导进行了跟踪采访，在总结分析8年评估工作的基础上，全面、深入报道了政府网站绩效评估工作的相关情况。内容转载如下：

政府网站“排座次”

有八年第一，也有多年“后进”

    中国各级政府网站正在被进行标准化的严苛评比，一个最初由国务院信息化办发起的从部委到地方市县政府网站的综合“座次”排名今年进行到了第八次。

    一些细节可见这个评比被重视的程度，在今年1月发布最新排名结果的现场，除了来自中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅、最高法、最高检等权威部门和相关部委，以及全国28个省份、102个城市、66个区县的官员外，中央纪委监察部执法监察室副主任孙怀新也出人意料地出现在现场，并发布各级政府网站有关“工程建设领域突出问题专项治理”的专门报告。

    此前的一年，出现在这个场合的监察部官员，是全国政务公开领导小组办公室成员、国家预防腐败局办公室副主任李洋。而一些“绩优”部委则多有副部和司局级官员出席。

    “中国政府网站绩效评估”评比自2002年由当时的国务院信息化工作办公室主办，2008年机构改革后（国务院信息化办并入工信部）主办方变更为工业与信息化部。而“承办”前七届工作的现工信部事业单位“中国软件评测中心”（简称“中国评测”），今年成为主办单位，官方宣告退出评估工作。

    与此前七届类似，往年的“常胜军”，今年再次大获全胜：商务部网站第八次获得部委网站排名第一；北京和青岛，均是第四次分获省级和地市级组第一名，北京市大兴区摘得区县级第一。此外，评价机构首设“突出贡献网站”，授予八年来表现优异的商务部和北京、上海、青岛、广州、深圳五地。

    “商务部以前一路遥遥领先，这两年差距稍有拉近。”“中国评测”主任助理王友奎对南方周末记者说。商务部网站几乎每年都进行改版，该网“网站管理”专页上写道：“我们的目标：全球网站200强，全球最受欢迎的政府网站。”商务部官员说，最简单的经验，就是“与世界接轨”。

    而一些传统的“保密”部门也有突出表现，比如未被撤销并入工信部前的国防科工委，在2006年的排名中，是“信息公开”的第二名，在2007年度则是第一名。“国防科工委在公开政策的解读以及一些人事信息、财政信息等这些在很多部委里很难碰到的信息方面公布得非常好。”

    公安部亦多年连续排名靠前，而去年8月开始试运行的国防部网站则未列入评估范围。

    从历年排名看，部委中靠前的部门多为主要经济和民生部门，但也有个别重要部门止步不前。比如铁道部今年排名第56位，这已经是自2005年度以来的最佳成绩。另外经常处在后五名的还有国家信访局网站，而电监会、银监会和央行的排名也多年较低。

    地方政府网站排名，则与经济发达程度基本呈正比。经济最发达地区一般位居前列，末尾座次则总是毫无悬念地留给中西部欠发达地区，但综观这几年榜单，却也偶出冷门：由于未开通网站，山东省2005年度未上榜，2006年度居第17名，2007年度第21名，最近两年则均位于第26名，仅高于贵州、宁夏、甘肃和西藏四个欠发达省区，在“工程建设领域专项评估”中更居倒数第一。

    也有“后进生”爆冷挤进前十行列：湖南省2004年度排第27名，2009年度挤到了第6名；四川省从2005年度的第26名，今年已升至第5名。两省更力压沿海群雄，并列“工程建设领域专项评估”第一。

仍是“绝大多数用户不满意”

    各政府网站显然对此评比正在日益重视，以2009年为例，“中国评测”人员应邀赴各地所作的评估介绍有18场，在北京还给中央部委做了一场，“在2006年之前，一年有三五次就不错了。”“中国评测”副主任张少彤对南方周末记者说。

    各部委和地方也在积极反映意见，“有的部门认为它信息公开力度大，信息公开权重还应增加，有的部门认为它没法开展在线访谈，建议减少这个权重。”张少彤说。此前的2006年，“中国评测”也曾就评估问题专门征求了各方意见，其中有部委也建议“增加‘信箱类栏目’的权重，降低‘留言论坛类栏目’的权重”。

    无论是针对部委，还是地方政府网站，评估指标中的三大一级指标均为：信息公开、在线办事和公众参与，三者总和可占到总分的60%-70%。尤其是在部委和市县政府网站中，网站的办事能力被列为一个重要的目标。

    政务公开方面，建有专门的栏目发布法律法规和政府文件，得1分。如果分配比较合理，内容比较丰富全面，得7分，如果有法律法规和政府文件解读的得2分。“中国评测”介绍说，他们一方面是看网站主动公开信息情况，另一方面，工作人员给各部门和各政府网站发一封信息公开申请书，依受理情况打分。结果不出所料，“先不看回复质量，能回复就不错了。”

    公众参与也是如此，比如说某一个城市政府网站实现了网上对话，有直播功能，资料也制成了专题，在渠道这块就得了10分。但是在访谈次数上，访谈数量少，只有两期，所以只能得2分。自2004年起的评估，已将质量纳入评价之中。比如，对于一个在线直播栏目，“要看主题，有些地方把领导对网站提出改版意见也放上去，但只有像出租车价格听证会这类信息才能算。”

    地方上的一些创新和亮点，因过于“个例”，很难获得加分。比如广州率先公开各部门预算，其得分与地方只公开一份政府预算报告一样，但会在报告中作为突出表现被描述。

    而自2007年起，日常监测也开始影响最终的评估结果，因为他们发现，“许多网站平时更新很慢，到年底了，就纷纷突击上传信息。”王友奎说。

    而今年在部委、省级和地市级的评估指标中首设“网民评议”指标，2分——这在几十个指标中已属高分值。但是想得到这2分并不容易，“中国评测”解释说，“大部分是批评意见。”

    而“用户调查”这一指标，今年的结果仍是“绝大多数用户不满意”，这一指标分值今年为6分，去年是5分。今年省级政府网站中湖南最高，指数为0.35，得2.1分，这已经远高于去年——去年最高分的北京市指数为0.13，绝大多数省份拿不到0.5分，不到满分的十分之一。

“进入领导视野”是关键问题

    虽然早在2002年，中办和国办便下文，对全国电子政务建设提出指导意见。不过政府网站真正得到全面重视，则是在2006年，国家信息化领导小组印发《国家电子政务总体规划》，中央人民政府网站开通。

    “很重要的是，评估工作要进入领导的视野。”王友奎说。比如四川省今年获省级网站第五名，便与分管副省长的直接“关注”密不可分。省政府办公厅信息技术处副处长张琳表示，2009年4月，常务副省长魏宏视察网站，提出加强时效性、增加常务会栏目、“热点关注”栏目和“网上新闻发布厅”等具体要求，5月份魏又亲自到网站检查相关任务是否落实。“他（魏宏）说公开是一种政府执政能力的体现”。

    而此次获得“突出贡献奖”殊荣的深圳市亦是如此，2006年8月7日，深圳市作为首个“国家电子政务试点城市”揭牌，当时的国务院信息化办副主任陈大卫参加。“时任市委书记李鸿忠问常务副市长，我们深圳排第几，副市长说，第36名，李书记说，那可不行，起码要前5名。”深圳市政府办公厅副主任刘南安对本报记者说。

    此时离评估采样时间11月仅有3个月时间。很快，政府门户网站从科技和信息局转由政府办公厅负责，政府副秘书长担任信息化办主任；办公厅四个处人员均被临时抽调，全力突击。刘南安介绍说，市政府下达了好几道文件，要求各部门各区县梳理信息，非设密文件全部上线，能在网上完成审批的事项全部上线。

    这一年，深圳果然如愿获得第五名。刘透露，其背后的重要保障措施还有：各局领导被定为第一责任人，六个区信息办主任从原来的科级提为由副处级官员担任；而财政局在经费方面，更是一点也不含糊，“以前报预算，总要被砍一点。”

    青岛市拿了一半（四届）的第一，“名次我们确实很看重，但不是高于一切。现在只能这么说，如果青岛在这些国家级的排名中很靠后，那领导一定会很重视，一定会说我们青岛作为城市的地位不应是这个名次。”青岛市政府副秘书长刘惠军对本报表示，全市电子政务每年支出大约一千多万。

    山东省所属市县，在全国的排名都较靠前，省会济南今年列全国第七。而省政府排名则显得有些尴尬，“你看看他们的网站就知道。”“中国评测”工作人员说。本报记者打开该网站“信息公开”页面，“省政府主动公开信息”一栏仅显示16类信息目录及保障部门名称，无具体信息；“部门信息公开目录”仅显示部门名称，点击后均为空白。

    张少彤所了解的情况是，近几年山东省主管此工作的领导频繁更替，导致相关工作滞后。而山东省政府办公厅以未能核实记者身份，婉拒采访。

“强力部门”参与和“制度约束”

    与评估本身的目标要求相符合，所有的评估进度信息均通过网络发布。但评估结果不会专门通知各地政府和各个部门，“中国评测”电子政务发展研究中心副总经理方伟说，有一些地方会来电咨询相关情况，评估部门发送改进报告供他们参考。

    不过，从2008年，有些城市突然主动找上门来。

    “有的城市问我们怎么评分，还有的直接问，分数能不能改了？”张少彤说。评估人员此时才发现，在当年的“全国文明城市”评选中，政府网站绩效评估结果被作为参选城市政务行为规范程度的重要依据，门槛是45分。“中央文明办事先没有告知我们。”

    张少彤承认，“强力部门”的认可，对评估参与积极性的提振效果明显毋庸置疑，但这也是评估本身公信力的结果体现。上文中提到的中央纪委监察部的参与就是一例，最近的第八届（2009年）评估结果中还包括“工程建设领域专项评估”榜单。

    据了解，“工程建设领域指数”是在2009年11月临时加入的。去年7月，中办、国办发文要求开展工程建设领域突出问题专项治理工作，其中要求利用政府网站建立专门平台，向社会公示项目建设相关信息，接受社会监督。“中国评测”在2009年9月接受中纪委监察部委托。“他们接受了我们‘以评促建’的建议。”王友奎说。而从专项报告看来，各省级政府的成绩看起来有点糟糕，比如，仅有7省市建立或链接工作专栏。

    而这份不太正面的报告，送到了中央纪委监察部，“领导认为是真实客观的，跟他们所掌握的情况差不多。”张少彤认为，由于相关工作刚刚开展，成绩不理想可以理解。今年，相关指标将细化，评估范围也将拓展至各业务部门和省级以下政府。

    南方周末记者同时注意到，作为政务公开推动和监督部门的监察部，或许是因为其本身工作特点所致，2009年在60个部委网站中，排名第57位。

    就地方网站来说，湖南省在此次“工程建设领域”的榜单中，与四川并列第一。其专栏在全国第一个上线，“从决策到上线只用了一个星期的时间。”湖南省政府办公厅副主任徐正宪对本报记者说。

    作为中部省份的湖南，总体排名从此前的15名、10名，升至2009年度的第6名。“我们网站有三驾马车：领导重视、绩效评估、老百姓和企业需求。”曾在原信息产业部任职的徐正宪说。

    而支撑其网站的最有力武器，是2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》，要求决策机关在20天内公布重大行政决策结果，“不对外发布就可以告你”。

    2009年，湖南省对省直57个部门的行政许可、非行政许可、办事服务项目进行梳理，至今已梳理出1101个项目，每个项目均建立指导手册。“我们分了两三个组，有的时候是我带队，上午一个厅局、下午一个厅局把它逐个梳理出来的。”徐正宪说，下一步（2010年）启动的是网上办事、电子监察，“这样就能对审批的全过程进行监控。”《湖南省行政程序规定》是国内第一部系统性地方性行政程序规定，目前，其上位法行政程序法尚未出台。

    早在2008年，《政府信息公开条例》开始实施，政府信息公开已成一项法定义务。但显然，各级政府网站信息公开总体情况距离合格还有很大的距离，而刚性的制度约束更是当下亟需解决的问题。

    事实上，有关政府网站尚需更加完善的现实，地方官员亦有清醒认识。“我们的网站得了第一之类的，不断有本地媒体要对我们的电子政务、网站做报道，大部分我们都拒绝了。我一再说，即使青岛的政府网站排名是第一，实际上服务功能离老百姓的需求也还比较远。”青岛市政府副秘书长刘惠军说。

    至于评选本身，“至少在三年内，还有排名的必要。”深圳市政府办公厅副主任刘南安说，“这对官员们会有一种无形的压力，你的部门排名靠后，见到领导如何交代？”

“第三方”排名：少了官方影响，多了商业利益？

    此次评选另一重大变化是，受原国务院信息化工作办和工信部委托，“承办”前七届工作的现工信部事业单位“中国软件评测中心”（简称“中国评测”）成为主办单位，以“第三方”姿态出现。

    张少彤表示，去年工信部主办的2008年度评选，部委排行榜首度只列前15名，是历届中惟一的一次，原因是“工信部作为部门，压力比较大”。而作为独立第三方开展评估工作，则是发展所趋，亦能使得工信部摆脱既当运动员又作裁判的嫌疑。

    作为“第三方”，张少彤表示，其评估资金主要来自“中国评测”其他业务——“中国评测”是互联网上市公司赛迪（与中国电子信息产业发展研究院同一机构两块牌子）的下属单位，主营业务包括信息工程监理、信息系统评估、信息产品测试等，而政府网站绩效评估则是其着力打造的品牌项目。“中国评测”电子政务发展研究中心副总经理方伟说，榜单评估对象与其业务服务对象确有重叠，但他们未向参与者收取分文。据介绍，“中国评测”也是北京、深圳等地委托的地方网站评价机构。

    南方周末记者了解到，2009年4月，工信部发文：自2009年起，不再委托评估机构开展全国性政府网站综合评估工作，按照“谁评估、谁公布、谁解释”的原则，鼓励有经验、有实力、有信用的评估机构开展政府网站发展评估。

    同时印发的《政府网站发展评估核心指标体系（试行）》，其重心放在政府信息公开、网上办事、政民互动三个环节，但强调“不是政府网站评估所需的全部指标”，“不替代各地区、各部门已有的评估指标体系”。

    就在“中国评测”发布此次结果之前，另两个榜单也对外高调公布：去年12月17日，由中国社会科学院信息化研究中心与国脉互联政府网站评测研究中心联合发布“2009中国政府网站绩效评估暨第四届中国特色政府网站评选”结果；12月25日，另一工业和信息化部的事业单位——电子科学技术情报研究所及所属的“中国信息化研究与促进网”，推出“中国优秀政府网站推荐及互联网综合影响力评估结果”，颁出109个奖项，以及若干优秀奖。

    上述两个榜单被简称作“情报所版”和“国脉版”。电子科学技术情报研究所强调其主要特色是学者角度，而“北京国脉互联信息顾问有限公司”表示，“国脉版”榜单是应一些与该公司联系紧密的专家学者之需而打造，该公司董事长杨冰之在给本报的邮件中说：“我在2002年受当时国信办的委托，在我所在的研究机构（记者注：北京大学网络经济研究中心）开始从事此项工作，觉得这项工作既有很好的社会效益，又有一定的经济效益。”国脉与中国评测类似，信息化咨询业务在主营业务之内。

    上述两个单位均表示，未收取参会者报名费用。

    不过，一些官员表示了困惑。湖南省政府办公厅副主任徐正宪表示，尽管各版本均以工信部所发布的核心体系为基本标准，“我们还是建议不要搞那么多，搞那么多我们都没办法。”一位官员说，他判断权威性的标准，是与会人数和参加官员的层次。

    在“中国评测版”地级市组四次获得第一的青岛市，今年在“国脉版”省会及计划单列市组中也获第一。

    “我们根本都不知道。它通知我们去开会，我们想的是经验交流，正好是年底了，去学习学习。”青岛市政府副秘书长刘惠军说，“有些我们也不一定去。”

    对于今年以“第三方”身份出现的“中国评测版”，刘表示，“此前工信部压力很大，有可能影响结果。现在，从民间的角度可能少了这些干预，但商业机构可能有商业利益，这也比较麻烦。”

    “不光是网站评估，很多评估可能都有这个问题。”刘惠军说。